Gir ny statlig kommunikasjonspolitikk bedre kommunikasjon?

En ny statlig kommunikasjonspolitikk er til høring. Den statlige kommunikasjonspolitikken legger viktige føringer for hvordan statlige organer og tjenestetilbydere skal legge opp sin kommunikasjon med borgere og brukere – og samfunnet for øvrig.  Som styringsdokument må kommunikasjonspolitikken være i samsvar med målsettingene i forvaltningspolitikken, som for eksempel transparens, dialog, og tilrettelegging for demokratisk deltakelse – og anskueliggjøre hvordan kommunikasjonsvirkemidler kan bidra til realisering av disse.

Men bidrar de nye prinsippene til bedre kommunikasjon?

Den reviderte kommunikasjonspolitikken hviler på de fem hovedprinsippene Åpenhet, Medvirkning, Nå alle, Aktiv, og Helhet. Prinsippene er forankret i overordnede mål om brukerorientering, involvering og åpenhet. Borgere og brukere av offentlige tjenester skal ha tilgang til informasjon om rettigheter, muligheter og plikter, og de skal bringes tettere inn i – og gjøres i stand til å ta del i – beslutningsprosesser, utforming av tjenester og politikk. Utkastet til ny kommunikasjonspolitikk peker således tydelig på en brukerorientert og dialogbasert statlig kommunikasjon som ideal og mål.

Rammeforutsetningene for statlig og offentlig kommunikasjon er betydelig endret siden vi fikk den første statlige informasjonspolitikken i 1993. Det er i forordet til dokumentet pekt på noen viktige samfunnsmessige endringer, men jeg er usikker på i hvilken grad utkastet faktisk gjenspeiler disse endringene.

• Den nye kommunikasjonspolitikken bygger i stor grad på en tradisjonell Corporate Public Relations-forståelse, preget av oppfatningen av avsenderen som den dominerende part og kontrollerbare kanaler. Utviklingen for øvrig går i retning av nettverkssamfunn, kjennetegnet av flerveis informasjonsspredning, flere arenaer og kanaler, mer aktive borgere som krever større innflytelse.
• Nye og endrede prosesser for involvering og beslutninger og generelt økt kompleksitet i samfunnsdialogen stiller høyere krav til orienteringskompetanse. Statlig kommunikasjon må i større grad da utgangspunkt i et ”empowerment-perspektiv”
• Endrede rammevilkår for forvaltningens virksomhet, bl.a. ved at offentlige tjenesteytere opererer i et konkurransemarked, stiller også helt andre krav til kommunikasjonen. Brukergrupper ønsker informasjon for å vurdere kvalitet, tilgjengelighet og subjektive behov knyttet til ulike tjenestetilbud.

Ill: Simon Wakeman

Så noen kommentarer knyttet til prinsippene:

Medvirkningsprinsippet erstatter det tidligere kommunikasjonsprinsippet. Slik dette er beskrevet, oppfatter jeg dette som en svekkelse i forhold til tidligere. Kommunikasjonsprinsippet var i den opprinnelige informasjonspolitikken knyttet til James Grunigs toveis-symmetriske kommunikasjonsmodell – en likeverdig dialog der “avsender” og “mottaker” veksler roller i kommunikasjonsforløpet. Målet er at begge parter tilpasser seg til hverandre for gjensidig forståelse. Dette har vært et viktig mål for offentlig informasjonsarbeid, og et kunnskapsbasert og dokumentert premiss for forankring av offentlige etaters kommunikasjonsstrategier.

Et generelt utviklingstrekk er at borgere og brukere av offentlige tjenester blir mer krevende. Kravene til forvaltningen blir stadig høyere, og brukerne vil delta aktivt i utformingen av politikk og offentlige tjenester.  Opp mot dette, blir det foreslåtte “medvirkningsprinsippet” for vagt og udefinert. Å legge til rette for medvirkning er vel og bra, men det er på ingen måte så forpliktende som et prinsipp om toveis-symmetrisk kommunikasjon.

Helhetsprinsippet er videreført fra forrige utgave, og målsettingen er at forvaltningen skal samordne sin informasjon. Dette prinsippet er viktig sett ut fra et forvaltningspolitisk mål om å involvere borgere og brukere i beslutninger og politikkutforming. Det må være et mål å forbedre deres evne til å etablere og ta del i dialog med forvaltningen. Dette innebærer å etablere løsninger som krever mindre av borgernes orienteringskompetanse.

Jeg registrerer imidlertid at kommunikasjonspolitikken ikke tar opp i seg nasjonale mål om deling, gjenbruk og fri distribusjon av offentlig informasjon. Dette er et viktig og riktig grep for å kunne etablere helhetlige og sømløse tjenestekjeder mot borgere og brukere av offentlige tjenester.  I et helhetsperspektiv må informasjon og tjenester fra de ulike etatene følge brukeren – sømløst, integrert og helhetlig. Det skal ikke forventes at borgeren eller brukere har orienteringskompetanse til å kunne innhente og sammenstille nødvendig informasjon fra flere avsendere på egen hånd.

Disse perspektivene innebærer sannsynligvis at statlige virksomheter må endre fokus i sine kommunikasjonsstrategier. Kommunikasjonsvirksomheten i forvaltningen må i større grad ta utgangspunkt i å åpne og dele, snarere enn å kontrollere og begrense informasjonsflyten. I stedet for å bygge ”informasjonssiloer” for hver enkelt etat, må det etableres en kultur for deling og gjenbruk – med brukerens behov i sentrum.

Dette vil stille krav om tekniske systemer som støtter åpne standarder, bruk av strukturerte metadata og forenklede brukergrensesnitt. Slike krav er allerede beskrevet i nasjonale IKT-strategier, og bør også gjenspeiles i kommunikasjonspolitikken. Jeg aksepterer at en statlig kommunikasjonspolitikk ikke kan peke konkret på slike forutsetninger, men imøteser en ytterligere presisering i forhold til delingsidealet.

Hva med lederansvaret?
De tidligere etablerte prinsippene linjeprinsippet og prinsippet om informasjon som lederansvar er tatt ut av kommunikasjonspolitikken. De to prinsippene knesatte et mål om å forankre kommunikasjonsansvaret hos den enkelte leder og i den enkelte avdeling. Prinsippene pekte på nødvendigheten av å distribuere informasjonsansvaret ut i hele organisasjonen, gjøre ledere og medarbeidere på alle nivåer i stand til å kommunisere med sine interessenter. Informasjon og kommunikasjon skulle være integrerte del av saksbehandling og oppgaveløsning.

Selv om kapittel 3.1 beskriver et lederansvaret knyttet til virksomhetens kommunikasjon, er vi redd for at dette ikke er tilstrekkelig for å oppnå målet om en åpen og dialogorientert statlig sektor. Ved å fjerne disse prinsippene står man i fare for å legge grunnlag for en mer sentralistisk kommunikasjonsmodell, der ansvar og kompetanse samles i en kommunikasjonsavdeling – i stedet for at hele organisasjonen får forståelse for betydningen av god kommunikasjon.  Dette kan også innebære at virksomheten framstår utad som mindre åpen og tilgjengelig.

Prinsippene er overordnet beskrevet, og det er selvsagt en vanskelig balanse mellom å definere en politikk i forhold til å anvise mer operative grep for å få prinsippene realisert. Som policydokument kan det imidlertid bli et enda nyttigere styringsverktøy ved å peke på noen konkrete virkemidler og innsatsområder.

Strengere krav om evaluering
Jeg etterlyser også at det stille klarere formkrav til forvaltningens kommunikasjonsplanlegging og -arbeid. Det er viktig at det stilles krav til løpende dokumentasjon av resultater, effekter og gevinster. Statlige etater må i større grad fokusere på brukerundersøkelser, evaluering, gevinstrealisering og kvalitetssikring.

Kapittel 3.5 peker på utfordringer knyttet til tillit og omdømme. Jeg stiller meg bak vurderingene rundt viktigheten av tillit. Derimot mener jeg at et positivt omdømme ikke må være et overordnet mål ifht offentlig kommunikasjon. Det viktigste må være å sikre at brukere og borgere får tilgang til informasjon og tjenester de har behov for og rett til, og ivaretatt sine rettigheter som brukere og parter i saksforløp. Et positivt omdømme kan være en mulig effekt – ikke et kommunikasjonsmål i seg selv.

En offentlig kommunikasjonspolitikk?
Jeg vil avslutningsvis peke på viktigheten av at prinsippene i kommunikasjonspolitikken ikke bare gjøres gjeldende for statlige etater og virksomheter. I mange tilfeller benytter brukerne seg av tverrfaglige tilbud på tvers av forvaltningsgrenser. Et konkret eksempel på dette finner man innen helsevesenet, der et behandlingsforløp kan omfatte tjenester fra flere tilbydere på flere nivåer. I dette perspektivet er det viktig at de samme prinsippene for kommunikasjon ligger til grunn.

Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) vil få et overordnet ansvar for oppfølging og rådgiving rundt kommunikasjonspolitikken. Jeg imøteser også en tilsvarende kompetanseressurs for kommunal sektor, som kan sikre en tilsvarende politikk og tiltak for å øke kommunikasjonskompetansen i kommunal sektor. Dette vil også forenkle etablering av helhetlige informasjons- og tilbudskjeder på tvers av forvaltningsnivåer.

Artikkelen er skrevet av Glenn Melby og er tilgjengelig under følgende Creative Commons-lisens:
Navngivelse-Ikkekommersiell-Del på samme vilkår 3.0 Norge.